隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生活水平的逐步提高，社會(huì )公眾自救互救的意識不斷增強，社會(huì )應急力量參與應急志愿服務(wù)、搶險救援和應急處置的熱情持續高漲，逐漸融入應急救援力量體系、成為應急救援領(lǐng)域的一支補充力量。為了充分發(fā)揮社會(huì )應急力量覆蓋面廣、組織靈活、反應迅速、貼近基層的優(yōu)勢，在應急管理新形勢、新格局下，如何建好、用好社會(huì )應急力量，引導和激勵他們有序、規范參與防災減災救災工作，一直是應急管理部門(mén)積極探索的方向。

　　2021年11月份國家應急管理部發(fā)布行業(yè)標準《社會(huì )應急力量救援隊伍建設規范（征求意見(jiàn)稿）》中，對社會(huì )應急力量救援隊伍建設的基本原則、基本要求、分類(lèi)分級、測評要求和建設管理等等內容提出了規范要求。2021年10月份廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省應急管理“十四五”規劃》提出，發(fā)展社會(huì )應急力量，有序引導社會(huì )力量參與防災減災和應急處置工作。通過(guò)逐步將社會(huì )應急力量納入政府應急救援體系，不僅可以全面提高社會(huì )應急力量救援隊伍的綜合素質(zhì)和救援實(shí)戰能力，還進(jìn)一步推進(jìn)應急管理體系和能力現代化建設。

亟需解決痛難點(diǎn)

　　《廣東省應急管理“十四五”規劃》中提出，首先要“開(kāi)展社會(huì )應急力量摸底調查”，然后“實(shí)施應急社會(huì )力量扶持計劃，重點(diǎn)培育城市搜救、高空繩索救援、山地救援、水上搜救和潛水救援、應急醫療、環(huán)境應急等社會(huì )應急力量”。

　　據不完全統計，截至目前，廣東省在民政注冊的社會(huì )應急力量有近100支，有5萬(wàn)多名隊員，志愿者將近10萬(wàn)人，專(zhuān)職人員500人左右，廣泛分布于城市搜救、高空繩索救援、山地救援、水上救援、潛水救援、醫療救助、后勤保障等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域。目前，全省社會(huì )應急力量累計參加救援救災行動(dòng)3千多次，出動(dòng)4萬(wàn)多人次，已然成為廣東省應急救援的重要力量。

　　然而，社會(huì )應急力量的發(fā)展依然存在諸多難題。“達到什么樣的標準才是符合應急救援體系要求的救援隊伍，人員、設備、物資等都有什么具體規定？”“同一類(lèi)別的救援知識和技能，不同隊伍也會(huì )有所差別，專(zhuān)業(yè)技能標準規范要求如何統一？”“只用不管不是長(cháng)久之計，還是要有標準化的行政組織體系。”

　　尤其是對于社會(huì )應急力量的標準化制定，如隊伍建設、應急知識和技能科普、設備性能等方面，目前全省尚未建立社會(huì )應急力量管理辦法。“社會(huì )應急力量的分級、建設要求、隊員選拔培訓、日常管理、應急調用、經(jīng)費保障、激勵考核等制度不健全，大部分單位自行管理運營(yíng)、物資裝備自行配備，導致實(shí)際應急救援能力參差不齊。”根據廣東省應急管理廳關(guān)于社會(huì )力量的調研報告，社會(huì )應急力量的應急救援機制不完善，主要是未明確各級各類(lèi)社會(huì )應急力量的業(yè)務(wù)主管單位或指導單位，常態(tài)下管理和非常態(tài)下應急工作的機制不完善。同時(shí)，部分地市政府專(zhuān)項應急預案未包含社會(huì )應急力量，尚未建立事件信息共享機制，突發(fā)事件發(fā)生后，與救援需求相匹配、具備相應救援能力的社會(huì )應急力量不能及時(shí)獲取事件信息，不利于各社會(huì )應急力量參與應急救援處置工作。

　　廣東省多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì )應急力量各有所長(cháng)，但都希望應急管理部門(mén)能夠建立社會(huì )應急力量管理服務(wù)平臺，有序引導各方社會(huì )應急力量參與防災減災和應急處置。同時(shí)，還要建立社會(huì )應急能力分類(lèi)分級測評工作體系、社會(huì )應急力量發(fā)展考核評估機制，將社會(huì )影響力度大、社會(huì )公信力強、救援經(jīng)驗豐富和救援專(zhuān)業(yè)技能高的社會(huì )應急力量參與防災救災、調查評估等納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍，加大扶持力度，配備必要的救援車(chē)輛和救援器材，購買(mǎi)人身傷害保險。

　　此外，社會(huì )應急力量也需要政府部門(mén)建立獎勵機制和扶持計劃，肯定他們的救援行為。

探索路上勇創(chuàng )新

　　在應急管理改革前，社會(huì )應急力量大多是自我發(fā)展、自力更生、公益免費救援，與政府部門(mén)聯(lián)系較少。“要想發(fā)揮社會(huì )應急力量的最大效用，統籌指導社會(huì )應急力量建設和發(fā)展，最重要的是要讓社會(huì )應急力量可持續發(fā)展，那就需要在人力、物力、設備、技術(shù)等方面給予支持。”廣州市應急管理局在對全市社會(huì )應急力量進(jìn)行摸底和調研后，出臺了《廣州市應急救援力量參與突發(fā)事件處置補償暫行辦法》。“救援是高危工作，人身安全是第一保障。”廣州市應急管理局不但為社會(huì )應急力量購買(mǎi)保險，還在《補償辦法》中關(guān)于補償對象、補償范圍、補償原則、補償標準、補償程序等做了詳細分類(lèi)和規定，為社會(huì )應急力量參與人員的安全兜底，在一定程度上減少了社會(huì )應急力量的后顧之憂(yōu)。

　　隨著(zhù)社會(huì )應急力量參與防災減災救災的工作機制不斷成熟，政府部門(mén)與社會(huì )應急力量的組織機構合作也越來(lái)越多。地處東南沿海、災害多發(fā)地的深圳，高瞻遠矚，改革創(chuàng )新，建立了政府主導、社會(huì )參與的城市綜合防災減災救災新格局，在城市巨災保險制度、社會(huì )力量有序參與、全民防災抗災意識、災后快速響應等方面，以“深圳速度”“深圳質(zhì)量”走在全國最前列，彰顯了災難面前“四個(gè)自信”的中國力量。

　　得益于深圳培育社會(huì )組織發(fā)展的政策等紅利，社會(huì )應急力量參與防災減災救災已成常態(tài)。深圳市出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強應急隊伍建設的意見(jiàn)》《政府購買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)及兩個(gè)配套文件的通知》等文件，將多個(gè)社會(huì )應急力量納入應急隊伍建設范疇，并將群眾轉移安置、應急救助培訓、救災物資管理等防災救災事項列入政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)的目錄。

　　據了解，深圳市各級政府部門(mén)在應對日常各類(lèi)災害事故中，積極搭建社會(huì )應急力量參與防災救災工作平臺，主動(dòng)邀請各類(lèi)社會(huì )應急力量共同參與各類(lèi)防災救災行動(dòng)。“社會(huì )組織既參與防災減災宣傳教育活動(dòng)，也參與災害事故救援救助行動(dòng)。”此外，在推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的防災減災救災決策過(guò)程中，也主動(dòng)邀請社會(huì )應急力量廣泛參與討論和研究，聽(tīng)取社會(huì )應急力量的意見(jiàn)和建議。可以說(shuō)，“政社”互動(dòng)互補的工作機制，使社會(huì )應急力量在防災減災救災中彰顯了突出效應。

　　廣州和深圳在社會(huì )應急力量發(fā)展方面作出的各種有效措施，為推動(dòng)社會(huì )應急力量向好發(fā)展走出了一條有效的探索之路。下一步，還需要應急管理部門(mén)在頂層設計中納入社會(huì )力量相關(guān)的機制和體系，從上到下進(jìn)行規范管理和科學(xué)指導。

事前防范須宣教

　　現代應急管理的發(fā)展要求應急管理的重心前移，即從重視事后的應急救援轉向事前的風(fēng)險防范。而提升人民群眾的風(fēng)險防范意識，則是做好風(fēng)險防范的重要途徑之一。鑒于目前大多數群眾的風(fēng)險防范意識薄弱，如果要想達到深入全覆蓋式科普應急安全教育效果，僅僅依靠政府部門(mén)的人力物力資源是有局限性的。但是，社會(huì )應急力量具有推進(jìn)基層機動(dòng)靈活、專(zhuān)業(yè)性強、服務(wù)多樣、參與熱情高等特點(diǎn)，在開(kāi)展防災減災宣傳、提高全社會(huì )抵御自然災害的綜合防范能力方面起著(zhù)重要作用。

　　“我們除了參與政府部門(mén)組織的防災減災救災行動(dòng)及大型公共性活動(dòng)的應急保障外，最日常且重要的工作就是進(jìn)社區、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校開(kāi)展應急科普宣傳。”廣東救援輔助隊秘書(shū)長(cháng)盧芊霖說(shuō)。據了解，成立于2007年的廣東救援輔助隊，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展壯大，已成為一支由社會(huì )各行業(yè)熱心公益的志愿者組成、掌握應急救護基礎技能的社會(huì )力量救援隊伍，擁有30名國家應急救援員，其中多人獲得應急救援、山岳救援技術(shù)認證等。近年來(lái)，在“全災種、大應急”體系下，該隊伍在廣東省內常態(tài)性開(kāi)展防災減災救災知識“進(jìn)社區、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家園、進(jìn)農村”宣講培訓活動(dòng)，每年也為社會(huì )培養輸送無(wú)數具有初級專(zhuān)業(yè)應急技能的志愿者。

　　盧芊霖在常態(tài)化科普應急安全宣傳教育中發(fā)現，有些常用的應急安全知識仍然有很多人不懂，如消防面罩的佩戴，在現場(chǎng)演示的時(shí)候有高達90%的人不知道正確的佩戴方法。“這說(shuō)明大多數群眾的應急技能是比較薄弱的，他們的應急知識和技能大多數只停留在眼睛看和嘴上說(shuō)，并沒(méi)有在實(shí)踐中入手、入腦、入心，而這是構建全民應急機制的關(guān)鍵一環(huán)。”

　　社會(huì )應急力量作為政府部門(mén)的輔助力量，雖不一定在大災大難中沖鋒陷陣，但是在節假日值班值守、應急教育宣傳、協(xié)助應急救援、應急演練等方面發(fā)揮重要作用。如在“十個(gè)有”建設中，社會(huì )應急力量充當起應急科普的主力軍，協(xié)助政府部門(mén)推動(dòng)全國綜合減災示范社區建設，全面提升群眾防災減災意識，筑牢了基層防災減災救災人民防線(xiàn)。

專(zhuān)業(yè)培訓出精兵

　　在突發(fā)事件應對中，社會(huì )應急力量不應是處于“呼之即來(lái)、揮之即去”的被動(dòng)地位，更不應是一種可有可無(wú)的點(diǎn)綴。更為有效的社會(huì )治理，意味著(zhù)社會(huì )應急力量不應被邊緣化。而作為應急管理的重要參與者，社會(huì )應急力量必須具備相應的應急管理專(zhuān)業(yè)知識與技能。

　　針對社會(huì )應急力量發(fā)展壯大的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，廣州市應急管理局聯(lián)合天河區政府、天河區應急管理局，建設了全國第一個(gè)社會(huì )應急力量孵化基地，并組建廣州市社會(huì )綜合應急救援隊。該基地常態(tài)下可用于日常辦公、會(huì )商、培訓演練、風(fēng)采展示，非常態(tài)下則用于社會(huì )應急力量應急指揮調度，在接收應急管理部門(mén)應急處置通知時(shí)，可實(shí)現指揮調度、任務(wù)出隊等功能，7×24小時(shí)不間斷值守運行。據介紹，從入駐孵化基地的13支社會(huì )應急救援隊伍中，篩選出100名骨干隊員，組建了全國第一支社會(huì )綜合應急救援隊伍。

　　“在社會(huì )應急力量基本情況調查摸底工作中，發(fā)現有些社會(huì )力量受辦公環(huán)境和倉庫條件限制蝸居在城中村，不利于隊伍救援技能提升和救援的迅速開(kāi)展。”廣州市應急管理局相關(guān)負責人介紹，通過(guò)社會(huì )應急力量孵化基地的建設，可將其納入應急救援體系，并對其隊伍建設進(jìn)行指導，通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓進(jìn)一步提升他們的業(yè)務(wù)水平，有利于在應急救援和防災減災救災方面發(fā)揮有力作用。入駐該基地的社會(huì )應急救援隊伍紛紛表示，“政府部門(mén)能在資金、場(chǎng)地、設備、培訓、組織等方面給予這么大的支持，給了我們很強的動(dòng)力，也進(jìn)一步增強了我們的凝聚力和歸屬感。”

　　據了解，廣州市社會(huì )應急力量基地孵化出由廣州成至無(wú)人機有限公司組建的無(wú)人機應急救援隊，是該基地第一支正規化、常態(tài)化運作的社會(huì )應急力量救援隊伍，能夠執行基于無(wú)人機的應急通訊、應急照明、應急廣播、應急視頻、應急測繪、物資投送及人員搜尋等對專(zhuān)業(yè)技能和裝備要求極高的救援任務(wù)，并擇優(yōu)挑選多名優(yōu)秀隊員加入廣州市社會(huì )綜合應急救援隊，組成了后勤保障分隊里的無(wú)人機小隊。隊伍成立以來(lái)，一直積極參與各項救援及支援行動(dòng)，并經(jīng)常參與各種聯(lián)合訓練及聯(lián)合演練活動(dòng)，確保隊伍在關(guān)鍵時(shí)刻能拉得出、頂得上、打得贏(yíng)，如在河南鄭州“7·20”特大暴雨期間，派出隊員和設備車(chē)連續開(kāi)展9天8夜支援救災工作，為災區提供了照明保障等技術(shù)支援。

　　此外，為增進(jìn)社會(huì )應急救援隊伍相互了解，交流應急救援知識技能，學(xué)習應急救援領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)理論和豐富實(shí)操經(jīng)驗，應建立社會(huì )應急救援隊伍和應急部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機制。廣州市應急管理局開(kāi)拓創(chuàng )新，充分發(fā)揮統籌和指導作用，在省內率先舉辦社會(huì )應急救援力量參與防災減災救災工作專(zhuān)題培訓班。“讓不同類(lèi)別的社會(huì )應急力量在提升自身專(zhuān)業(yè)技能的同時(shí)，學(xué)習和掌握了更多樣的應急救援知識和技能，提升了應急救援水平。”

　　有應急管理專(zhuān)家建議，在社會(huì )應急力量的專(zhuān)業(yè)培訓方面，還需應急管理部門(mén)以“培育、發(fā)展、規范、提高、使用”為目標，如制訂適合協(xié)助應急管理部門(mén)開(kāi)展應急救援的應急演練方案和培訓方向，定期開(kāi)展隊伍聯(lián)合應急演練、技能競賽等活動(dòng)，強化應急救援聯(lián)合作戰能力建設。同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì )應急力量的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢、裝備優(yōu)勢，積極組織參與突發(fā)事件的處置，不斷提高社會(huì )應急力量參與應急管理工作的專(zhuān)業(yè)技能。

規范管理有組織

　　災害事故發(fā)生后，社會(huì )應急力量在參與災害事故應急救援中發(fā)揮了重要作用。但是，如果參與應急救援的社會(huì )應急力量一旦缺乏有效吸納和指引，亦會(huì )造成混亂局面，甚至引發(fā)影響較大的輿情風(fēng)波。因為我國社會(huì )應急力量發(fā)展較晚，社會(huì )治理還存在滯后性，導致社會(huì )應急力量難以發(fā)揮出應有的效果。

　　為了更好地發(fā)揮社會(huì )應急力量在應急管理工作中的作用，形成“政社”協(xié)同的應急管理新格局。比如，應急管理部將社會(huì )應急力量納入國家應急救援體系，開(kāi)展救援技能比武競賽，盡力理順應急管理中的“政社”關(guān)系，旨在挖掘社會(huì )應急力量的應急潛能。如今，政府、企業(yè)、社會(huì )組織協(xié)同應急的格局基本形成，但距離共建、共治、共享的標準尚存在一定的差距，還需要進(jìn)一步通過(guò)深化改革完善應急救援力量體系。

　　“社會(huì )應急力量參與救援行動(dòng)，最關(guān)鍵的是要有指揮、有組織。真正事故發(fā)生時(shí)，知道去哪里、向誰(shuí)報道、聽(tīng)誰(shuí)指揮、該做什么，真正發(fā)揮社會(huì )力量該有的效能。”廣州成至智能機器科技有限公司首席執行官廖科文認為，發(fā)生事故時(shí)首先要與應急管理部門(mén)建立聯(lián)系并報備，并在日常中要有組織的進(jìn)行救援訓練。

　　例如，河南鄭州遭遇“7·20”特大暴雨時(shí)，當地政府第一時(shí)間成立總指揮中心，社會(huì )應急力量也“聞汛而動(dòng)”。其中，大疆應急救援聯(lián)盟第一時(shí)間發(fā)出了動(dòng)員號召，各成員單位從全國各地奔赴河南集結，向指揮中心統一報備好人員、設備、物資等信息，有效參與到救援工作中。“我們接到號召后，立即根據災情攜帶好專(zhuān)業(yè)設備和人員，全力以赴支援救援隊伍搶險救災。”廖科文表示，這次支援救災行動(dòng)中，深刻感受到“大應急”體系激發(fā)的社會(huì )應急力量潛能，在統一指揮調度下，各社會(huì )應急力量的專(zhuān)業(yè)性得到了有效發(fā)揮和使用，這也真正體現出社會(huì )應急力量作為救援輔助力量的作用。

社會(huì )治理有助手

　　縱觀(guān)世界各國的應急管理發(fā)展，受人類(lèi)社會(huì )風(fēng)險形態(tài)演變的影響，大都經(jīng)歷了從政府獨導到社會(huì )共治的轉變。在世界進(jìn)入風(fēng)險社會(huì )的背景下，無(wú)處無(wú)時(shí)不在的風(fēng)險僅靠政府的資源和力量防不勝防，巨災的應對更需要社會(huì )協(xié)力。作為政府部門(mén)救災力量的有力補充，社會(huì )應急力量一直發(fā)揮著(zhù)重要作用。加強研究社會(huì )應急力量和市場(chǎng)手段參與防災減災救災工作，是應急管理部門(mén)構建專(zhuān)常兼備的救援力量體系的重要一環(huán)。

　　災時(shí)社會(huì )需求多樣化，政府部門(mén)對于具有特殊性、多樣性以及突發(fā)性的社會(huì )需求難以進(jìn)行全面有效回應，社會(huì )應急力量的參與，是災害事故中社會(huì )恢復力的重要體現。我國古代早有先例且成效顯著(zhù)。“三時(shí)耕稼，撥談枷耒；一時(shí)治武，騎劍兵矢。”可謂兵農合一、全農皆兵，府兵制“平戰結合”的制度設計對社會(huì )應急力量有效參與應急管理具有重要的參考價(jià)值。

　　社會(huì )應急力量在“日常一應急”兩種狀態(tài)下有三種社會(huì )功能：平常狀態(tài)下的科普減災、應急狀態(tài)下的應急救援、災后重建。如在2021年鄭州“7·20”特大暴雨中，社會(huì )應急力量積極參與搶險救援，在災情報送、險情排查、搶險救援、后勤保障等方面發(fā)揮了重要作用。

　　近年來(lái)，為進(jìn)一步提升社會(huì )治理能力和治理水平，各地市大力挖掘、培育、發(fā)展社會(huì )應急力量，堅持黨建引領(lǐng)，以社區為平臺、社會(huì )組織為載體，全力構建社區治理新格局新機制。廣州市天河區為推進(jìn)美好社區建設，以多種方式對老舊社區進(jìn)行改造，而改造過(guò)程中遇到的最大問(wèn)題就是安全隱患的排查和治理。面對如此專(zhuān)業(yè)又棘手的難題，社會(huì )應急力量再次挺身而出。在天河區應急管理局的委托下，廣東救援輔助隊迅速展開(kāi)了全區的社區隱患排查和治理工作，并為社區提供了應急演練指導、社區防災減災培訓課程等服務(wù)。“各社區的管理人員不一定都是專(zhuān)業(yè)人員，安全治理知識和技能欠缺。”盧芊霖向記者介紹，我們除了排查隱患外，還對社區存在宣傳培訓、應急演練等走過(guò)場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)指導，對于專(zhuān)業(yè)技能欠缺的管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓。

　　社會(huì )應急力量憑借其專(zhuān)業(yè)性、及時(shí)性、全面性，在應急管理工作方面形成了有效補充，為推進(jìn)有效的社會(huì )治理提供了有效經(jīng)驗，這也是應急管理部門(mén)推動(dòng)社會(huì )應急力量參與應急管理工作的主要方向。通過(guò)社會(huì )應急力量管理體系建設，使其更加科學(xué)規范、全方位地參與常態(tài)減災、應急救援、過(guò)渡安置、恢復重建等工作，構建多方參與的社會(huì )化防災減災救災新格局。

（來(lái)源： 廣東安全生產(chǎn)雜志 ）